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我国矿山地质环境治理投融资模式探讨论文

时间:2019年08月07号,星期三  来源:互联网整理  作者:匿名  TAG:

  矿山地质环境治理的投融资是指为了进行矿山地质环境治理相关活动,矿山地质环境治理相关投资主体通过各种方式获得投资资金的过程或行为。其投融资范围包括新建(在建)矿山项目地质环境污染防治投融资、老矿山地质环境污染治理投融资两个方面。景德镇是我国著名的高岭土资源矿业城市,拥有两千多年的资源开发和制瓷历史,该市2009年3月被列为全国第二批资源枯竭城市,是我国矿山地质环境保护与治理恢复的重点城市,分析其矿山地质环境恢复治理投融资状况具有代表性。

  一、景德镇市矿山地质环境治理投融资现状

  景德镇市是依托高岭土资源发展起来的陶瓷工业城市,主要开采高岭土、陶岭土、石灰岩、砖瓦粘土和少量砂金以及煤矿,开采方式绝大部分为露天开采。矿山开采后,相继出现了土地及植被破坏、尾砂及(废)矸石堆放不当造成水土流失和崩滑流隐患、地下采空造成的地面变形或塌陷、矿山排水引起的水均衡破坏、水土污染等矿山地质环境问题,严重影响了矿区周边及下游居民的生活环境和生产秩序。由于矿山地质环境治理历史欠账过多,矿山地质环境问题堪忧。尤其是矿山停采以后,矿山疏于管理,地质环境有日益恶化的趋势。

  作为老矿业城市和资源枯竭性城市,景德镇矿山企业在我国具有代表性,在计划经济时期矿山企业以生产为主要任务,生态环境保护和恢复治理被忽视,而矿产资源开发的收益和税收都上缴到国家。随着大量老矿山和开采点关闭停产,日积月累造成的严重环境代价在当代凸显;现存矿山企业也难以独立开展矿山地质环境恢复治理工作,需要国家投资支持。

  根据财政部、国土资源部办公厅《关于组织申报2010年度矿山地质环境治理的通知》,该市被列为我国资源枯竭型城市矿山地质重点治理工程区。2004―2008年期间,景德镇市共有5个矿山7批次申请到中央矿山地质环境治理扶助资金,总计金额2600万元(见表1)。

  2010―2012年景德镇市矿山地质环境治理重点工程投入经费由中央财政申请治理工程资金和地方政府配套资金两部分组成,以中央财政治理资金为主,具体如图1所示。

  二、矿山地质环境治理投融资主要问题

  通过实地调研,与景德镇市部分矿山企业和相关管理部门座谈,发现该市在矿山地质环境治理方面做了大量工作,但其治理的投融资环节中存在部分问题,这些问题也是我国矿山地质环境治理投融资面临的突出问题,景德镇具有典型代表性。

  1、投融资机制不健全,历史遗留治理任务重

  景德镇市作为全国第二批资源枯竭型城市,其高岭土资源已开采数百年,即使从上世纪80年代算起,部分矿山开采至今也已近尾声,遗留下的是老矿山的地质环境治理问题。目前,在国家政策层面针对新建、在建矿山实行“谁开发,谁负责;谁污染,谁治理”政策,治理与审批挂钩,治理投入有保证金保障。但是,对于景德镇历史上大量矿山开发资源遗留的矿山地质环境治理问题来说,仅仅依靠政府税收来推动,远远不能满足这项耗时长、投资大的事业的资金需要,亟需建立健全针对市场引导的矿山地质环境投融资机制。

  2、投资主体单一,多渠道主体投资参与度不高

  1988年《土地复垦规定》出台前已经闭坑的矿山由于责任主体已经缺失,当时又无相应的治理资金账户,本部分矿山地质环境治理的责任人为政府;《土地复垦规定》出台后,我国矿山地质环境治理的责任主体主要是污染者。基于以上原因,我国现行的矿山地质环境治理投融资模式主要有三种:政府投资-管理模式;污染企业投资-管理模式;污染企业与政府共同投资-污染企业管理模式。

  景德镇市矿山地质环境治理资金主要来源于中央投资资金和小部分地方配套资金,是典型的政府投资管理模式,即政府财政资金是投资矿山地质环境治理的资金和管理主体。这种情况与我国矿山地质环境治理资金来源情况一致。根据2012年国土资源公报数据(见图2),我国投入矿山环境治理资金106.10亿元,其中中央财政投入46.80亿元,地方财政投入35.43亿元。恢复治理矿山6112个,累计3.2万个;恢复治理面积10.18万公顷,累计62.52万公顷。

  3、投融资渠道陈旧,资本市场筹资功能未显现

  资源开发导致的地质环境治理的投入不仅需要政府的政策性引导资金,更重要的是吸纳社会资金,用于恢复资源开发过程中的地质环境问题。传统意义上的投融资渠道主要有银行、基金、国债等。银行贷款是矿山企业环境治理资金的主要来源之一。1995年《中国人民银行关于贯彻信贷政策与加强环境保护有关问题的通知》对从事环境保护和治理污染项目有根据经济效益和还款能力给予择优扶持的规定。但对于矿山地质环境治理中的中小型企业而言,由于社会信用体系不健全,景德镇矿山企业主要是开采价值较低的高岭土的(问题最好能通过类似方式跟景德镇挂上钩)中小企业,其获得金融机构信贷资金较难。

  三、对我国矿山地质环境治理投融资模式的建议

  虽然近年来针对矿山地质环境治理的投资支出比例加大,但对大量历史存留的矿山地质环境治理问题和部分新产生的问题来说,国家财政投资的数量不能满足治理需要。为完善矿山地质环境治理投融资机制,加快建设矿产开发领域的生态文明,提出如下投融资建议。

  1、加大财政对矿山地质环境治理的激励政策

  (1)设立专项财政基金。对于资源开发过程中,需要资金支持并且资金用于地质环境保护和治理的有资质企业,专项资金予以支持;对于进行过资源开发,但是尚未治理(含历史遗留问题)对居民生活影响严重的地质环境问题,财政基金应该予以支持;对于未改制,并且承担较大社会责任的国有企业,缺乏保护和治理资金的,财政专项基金需支持。

  (2)加大地方和中央政府对矿山地质环境治理的财政转移支付力度。活化筹集财政性投入的方式,如财政信用方式,投资重点放在公益性较强的矿山地质环境治理基础设施建设、跨地区的地质环境综合治理以及基础学科研究上。   (3)将矿山地质环境治理经费纳入各级政府的财政预算,并逐年增加数额。结合本地财政实际状况,各级政府每年从预算内支出部分资金用于矿山地质环境治理。此外,在政府出台优惠政策吸引的各项预算外资金中,统筹部分用于矿山地质环境治理项目。

  (4)增强财政政策对企业投资的刚性约束力,加大企业不投资矿山地质环境治理项目的压力。

  2、拓宽矿山地质环境治理的投融资渠道,政府主导与市场主导投融资模式并行

  (1)设立资源开发企业参与地质环境治理的专项资金账户。资源开发企业应该是地质环境保护与治理的主体,参与资源开发的企业必须在银行建立单独的地质环境保护与治理专项账户,预留企业从事资源开发不低于10%的利润用于矿山地质环境保护与治理工作。

  (2)发行矿山地质治理的专项国债、专项债券。利用国家信用和资源配置优势发行用于矿上地质环境治理项目的国债,使其成为矿山地质环境治理长期、稳定、可靠的资金来源;对于治理后收益率较高的矿山地质环境治理项目,国家政策适度倾斜,鼓励金融机构发行专项债券筹资。

  (3)加强银行矿山地质环境治理信贷融资力度。建立和完善与矿山地质环境治理发展要求相适应的多元化金融机构组织体系,适当增加矿山地质环境治理项目的商业银行和非银行金融机构的支持力度。针对商业银行实行货币政策倾斜性,放宽开展矿山地质环境治理项目的企业获取贷款的条件;政策性银行全力支持有利于矿山地质环境治理的投资项目和信贷融资,用低于社会的贷款利率提高矿山地质环境治理企业的积极性,存贷利差可由中央财政专项补贴。

  (4)矿山地质环境治理项目的ABS融资渠道。在我国矿山地质环境治理项目中合理利用资产证券化融资(简称ABS融资),矿山地质环境治理项目结束后会有一定的收益,可以以此为担保发行在国内市场通行的债券来筹集治理项目的资金。用可预见的收益来吸引投资,这种方式风险低、投资者积极性高,同时可以为如社保基金、养老基金等机构投资者提供更宽泛、安全的投资路径,进而拓宽矿山地质环境治理项目的融资渠道。

  (5)引进国际资本参与矿山地质环境治理项目。外资注入矿山地质环境治理项目的融资路径虽然执行起来较为曲折,也更为困难,但是争取诸如世行、亚行贷款和国际地质环境治理的合作项目是利用国际资金、优惠贷款和技术援助的有效途径,应从改善具备吸引外资的矿山地质环境治理项目的管理、提高项目的经济效益、增强项目承担企业还贷能力出发,积极争取矿山地质环境治理国外投资、融资。

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